Discretionary listing of property in the municipal record of monuments ruled unconstitutional - landmark ruling of the Constitutional Tribunal

Discretionary listing of property in the municipal record of monuments ruled unconstitutional - landmark ruling of the Constitutional Tribunal

On 11 May, 2023, the Constitutional Tribunal issued a judgment(case P 12/18), finding Article 22(5)(3) of the Act of 23 July, 2003, on the Protection and Care of Historical Monuments to be unconstitutional insofar as it restricts ownership title by allowing a property to be listed in the municipal record of monuments, without providing the owner with a guarantee of legal protection against such restriction. The judgment was issued as a result of a request for a preliminary ruling referred by the Supreme Administrative Court.

Under that Article 22(5)(3),? the head of the municipality (city or town mayor), acting with the voivodeship monument conservation officer, is authorized to arbitrarily list a property in the municipal record of monuments. However, the owners (perpetual usufructuaries) of the property do not have any legal recourse. Consequently, they may only challenge the sole fact that the property is listed in the municipal record of monuments, but they cannot effectively prevent it.

The Constitutional Tribunal's judgment does not mean that the institution of the municipal record of monuments ceases to exist, or that the properties listed in it are to be automatically removed from it. The Constitutional Tribunal's ruling prevents executive bodies from placing properties in the record on a discretionary basis under the article in question. In other words, until legislation is passed providing protective measures for owners (perpetual usufructuaries) of property, it will not be possible to list property in the municipal record of monuments based on an arbitrary decision of the authorities.

However, a property may be deregistered from a municipal record of monuments as a result of an administrative court ruling declaring the entry ineffective. The judgment of the Constitutional Tribunal allowed the Supreme Administrative Court to resume proceedings that had been suspended for years, initiated by complaints of owners (perpetual usufructuaries) against an order listing a property inthe municipal record of monuments. For example, over the last month, buildings such as the Relax cinema at Z?ota 8 in Warsaw, the former censorship building at Mysia 3 in Warsaw, the villa at Pogonowskiego 10 in Warsaw, and the villa at Wincentego Pola 2a in Szczecin had been excluded from protection due to being listed in the municipal record of monuments (judgments of the Supreme Administrative Court of 18 October 2023, ( II OSK 2781/17, II OSK 2326/18, II OSK 3029/18). More cases in which the legitimacy of entry of a property into the municipal record of monuments is questioned, including cases concerning buildings of unquestionable historical and architectural value, will undoubtfully soon return to court agendas.

However, the situation is different in the case of properties listed in the municipal record of monuments, where the entry has not been challenged by their owners (perpetual usufructuaries) through court-administrative proceedings. Such properties will, as a rule, continue to be listed in the municipal record of monuments.

Consequences of issuance of an order entering a property in the municipal record of monuments

The above-mentioned Article 22(5)(3), which provides the basis for issuance of arbitrary orders entering a property into the municipal record of monuments, was introduced in an amendment dated 18 March, 2010, to the Act of 23 July, 2003, on the Protection and Care of Historical Monuments. According to case-law, the municipal record of monuments is an innominate legal form of monument protection, allowing public authorities to take authoritative actions with respect to a property listed in that record, with significant consequences for the owner.

If a property is listed in the municipal record of monuments, any related actions require the consent of the conservation authority. For example, when issuing a building permit (including a permit for extension or reconstruction) or permit for demolition of a property entered in the municipal record of monuments, the issuing authority has to consult the voivodeship conservation officer on the wording of the decision.

At the same time, unlike in the case of a property covered by a different form of legal protection provided for in the act (e.g., the register of historic monuments), inclusion of a property in the municipal record of monuments does not generate any benefits for the owner. For example, the owner of such a property is not entitled to accrue any subsidies for conservation or restoration works, discounts on the sale of the property, reductions in the fee due for transformation of the perpetual usufruct right into ownership title, tax reliefs, etc. Placing a property under the supervision of a conservation officer may also reduce its market value – however, the owner is not entitled to claim any compensation from the municipality or to request that the municipality? repurchase the property.

The extent of the unconstitutionality of Article 22(5(3)

The Constitutional Tribunal declared the said provision unconstitutional to the extent in which it limits ownership title – indeed, failure to provide the owner with a guarantee of legal protection against entry of a property into the municipal record of monuments is such a limitation.

The issuance of an order entering a property into the municipal record of monuments, unlike rulings issued based on the Administrative Procedure Code, is not preceded by any inquiry or evidentiary proceedings. Therefore, the owner is not able to effectively challenge the action of the executive body when a property is listed in the municipal record of monuments.

This possibility arises when the property is listed in the municipal record of monuments - then the owner can defend their rights in proceedings before an administrative court, requesting examination of the legality of the order, as an act of public administration being subject to judicial review.

However, there are no clear and explicit guidelines justifying the entry of a given property into the municipal record of monuments, or formalized rules of communication in this respect between the executive body and the conservation officer. This causes controversy regarding the examination of the legality of the order. Thus, executive bodies have been given the option of designating a property a property of historic value on a discretionary basis, without the need for this to be determined in an appropriate expert opinion or examination.

Consequences of the Constitutional Tribunal's judgment

The issuance of the judgment by the Constitutional Tribunal does not cause the institution of the municipal record of monuments to be abolished, or cause that the entries made pursuant to the provision in question, Article 22(5)(3),? are to be automatically removed from it. The Constitutional Tribunal merely pointed out that the law as it stands currently is unconstitutional, at the same time requiring the legislature to undertake amendments to cure the defects and gaps in the law.

In fact, this means that until regulations ensuring appropriate legal protection measures for the owners (perpetual usufructuaries) of properties are adopted, no property can be effectively placed in the municipal record of monuments based on this article.

Properties that have been entered into the municipal record of monuments based on the above-mentioned provision before it was found unconstitutional, and whose owners (perpetual usufructuaries) did not question the decision on this subject, will remain in the record.

On the other hand, properties being the subject of cases pending before the administrative courts and the Supreme Administrative Court will most likely be exempt from protection provided by the municipal record of monuments. In judgments issued after the publication of the ruling of the Constitutional Tribunal, the Supreme Administrative Court stated that the appealed orders entering a property into the municipal record of monuments are not eliminated – nevertheless, these actions are ineffective and therefore do not have legal effect from the date of their implementation.

However, not all of the properties for which entries in the municipal record of monuments have been ruled ineffective will be completely deprived of? legal protection. Many properties in the municipal record of monuments are simultaneously entered in the register of monuments and in the voivodship monument register. Moreover, there may be additional restrictions on the development of a given property in the local zoning plan, the zoning decision, or the decision on location of a public utility project.

Summary

The direction of changes determined by the above-cited judgments of the Constitutional Tribunal and the Supreme Administrative Court, aimed at protecting the rights of owners of properties entered in the municipal record of monuments in an arbitrary and discretionary manner, is in principle recognized as right and justified. At the same time, a property? may be deregistered from the municipal record of monuments as a result of an administrative court ruling declaring the entry ineffective. This means that if the entry order has not been challenged within the required deadline, and thus the administrative court proceedings have not been effectively initiated, the property will remain in the municipal record of monuments.

Nevertheless, in the event of a successful appeal against an order of entry into the municipal record of monuments, such orders will most likely be declared ineffective. There is no doubt that the subsequent rulings will also concern properties of unique artistic, historical or scientific value, not covered by any other form of historic monument protection. Thus, unless voivodship conservation officers take action to list properties in the register of monuments or the voivodship monument register ex officio, there is a risk that they will be rebuilt, destroyed, or even demolished. Determining a property's entry into the municipal record of monuments as ineffective, where equally no? other form of legal protection is provided for the property, will allow investors to conduct construction and groundworks without the conservation officer intervening.

Niekonstytucyjno?? uznaniowego wpisu nieruchomo?ci do gminnej ewidencji zabytków – ?prze?omowe rozstrzygni?cie Trybuna?u Konstytucyjnego

W dniu 11 maja 2023 roku Trybuna? Konstytucyjny wyda? wyrok w sprawie pod sygnatur? akt P 12/18, w którym stwierdzi? niekonstytucyjno?? przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o?ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (?Ustawa”), w zakresie w jakim ogranicza on prawo w?asno?ci przez dopuszczenie uj?cia nieruchomo?ci jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia w?a?cicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Rozstrzygni?cie to wydane zosta?o w wyniku pytania prawnego zadanego przez Naczelny S?d Administracyjny.

Na podstawie przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 Ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta), dzia?aj?cy w porozumieniu z?wojewódzkim konserwatorem zabytków, uprawniony jest do arbitralnego wpisania nieruchomo?ci do gminnej ewidencji zabytków. W?a?cicielom nieruchomo?ci, które maj? zosta? wpisane do gminnej ewidencji zabytków, nie przys?uguj? jednak jakiekolwiek ?rodki ochrony prawnej – w konsekwencji, w?a?ciciele mog? skar?y? dopiero sam fakt wpisania nieruchomo?ci do gminnej ewidencji zabytków, ale wpisowi temu nie mog? skutecznie zapobiec.

Co istotne, wydanie przez Trybuna? Konstytucyjny wyroku nie oznacza, ?e instytucja gminnej ewidencji zabytków przestaje istnie?, albo ?e nieruchomo?ci do niej wpisane zostan? z niej automatycznie wykre?lone. Rozstrzygni?cie Trybuna?u Konstytucyjnego uniemo?liwia organom wykonawczym uznaniowe uj?cie nieruchomo?ci w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 Ustawy. Innymi s?owy, a? do momentu wprowadzenia przepisów zapewniaj?cych ?rodki ochrony prawnej dla w?a?cicieli (u?ytkowników wieczystych) nieruchomo?ci, uj?cie nieruchomo?ci w gminnej ewidencji zabytków na podstawie arbitralnej decyzji organów nie b?dzie mo?liwe.

Wykre?lenie nieruchomo?ci z gminnej ewidencji zabytków mo?e jednak nast?pi? w wyniku orzeczenia s?du administracyjnego, stwierdzaj?cego bezskuteczno?? wpisu. Podj?cie przez Trybuna? Konstytucyjny rozstrzygni?cia umo?liwi?o Naczelnemu S?dowi Administracyjnemu wznowienie zawieszonych od lat post?powań, zainicjowanych skargami w?a?cicieli (u?ytkowników wieczystych) na zarz?dzenie o wpisie nieruchomo?ci do gminnej ewidencji zabytków. Przyk?adowo, na przestrzeni ostatniego miesi?ca spod ochrony wynikaj?cej z wpisania nieruchomo?ci do gminnej ewidencji zabytków wy??czone zosta?y budynki takie jak kino Relax przy ulicy Z?otej 8 w Warszawie, gmach dawnej cenzury przy ulicy Mysiej 3 w Warszawie, willa przy ulicy Pogonowskiego 10 w Warszawie oraz willa przy?ulicy Wincentego Pola 2a w Szczecinie (wyroki Naczelnego S?du Administracyjnego z dnia 18 pa?dziernika 2023 roku, sygn. akt II OSK 2781/17, II OSK 2326/18, II OSK 3029/18). Na wokand? trafi? niebawem kolejne sprawy, w których podwa?ana jest zasadno?? wpisu nieruchomo?ci do gminnej ewidencji zabytków, w tym sprawy dotycz?ce budynków o?niew?tpliwej warto?ci historyczno – architektonicznej.

Sytuacja rysuje si? jednak odmiennie w przypadku nieruchomo?ci uj?tych w gminnej ewidencji zabytków, których wpis nie zosta? zakwestionowany przez ich w?a?cicieli (u?ytkowników wieczystych) na drodze post?powania s?dowo-administracyjnego. Nieruchomo?ci takie pozostan? co do zasady obj?te wpisem do gminnej ewidencji zabytków.? ?

Konsekwencje wydania zarz?dzenia o wpisie do gminnej ewidencji zabytków

Przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 Ustawy, stanowi?cy podstaw? do wydawania arbitralnych zarz?dzeń o?wpisie nieruchomo?ci do gminnej ewidencji zabytków, zosta? wprowadzony do Ustawy na mocy nowelizacji z dnia 18 marca 2010 roku. W ?wietle orzecznictwa, gminna ewidencja zabytków stanowi nienazwan?, prawn? form? ochrony zabytków, pozwalaj?c? organom w?adzy publicznej na?podejmowanie wzgl?dem obj?tej ni? nieruchomo?ci dzia?ań o charakterze w?adczym, o donios?ych dla?w?a?ciciela skutkach.

Uj?cie nieruchomo?ci w gminnej ewidencji zabytków powoduje, ?e podj?cie jakichkolwiek dzia?ań z ni? zwi?zanych wymaga uzgodnienia z?organem konserwatorskim. Dla przyk?adu, wydaj?c decyzj? o?pozwoleniu na budow? (rozbudow?, przebudow?) lub rozbiórk? nieruchomo?ci wpisanej do gminnej ewidencji zabytków, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowi?zany jest do?uzgodnienia tre?ci rozstrzygni?cia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Jednocze?nie, inaczej ni? w przypadku obj?cia nieruchomo?ci inn? form? ochrony prawnej przewidzian? przepisami Ustawy (np. rejestr zabytków), wpisanie nieruchomo?ci do gminnej ewidencji zabytków nie generuje dla jej w?a?ciciela jakichkolwiek profitów. Przyk?adowo, w?a?cicielowi takiej nieruchomo?ci nie przys?uguj? dotacje na prace konserwatorskie lub restauratorskie, bonifikaty przy sprzeda?y nieruchomo?ci, obni?ki op?aty z tytu?u przekszta?cenia prawa u?ytkowania wieczystego we?w?asno?? czy te? ulgi podatkowe. Obj?cie nieruchomo?ci nadzorem konserwatora nierzadko wp?ywa równie? na obni?enie jej warto?ci rynkowej – niemniej, w?a?cicielowi nie przys?uguje z tego tytu?u prawo do dochodzenia od gminy odszkodowania, czy te? ??dania odkupu nieruchomo?ci przez gmin?.

Zakres niekonstytucyjno?ci przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3) Ustawy

Trybuna? Konstytucyjny stwierdzi? niekonstytucyjno?? przepisu w zakresie, w którym ogranicza on?prawo w?asno?ci – w istocie, ograniczeniem takim jest brak zapewnienia w?a?cicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem wpisu nieruchomo?ci do gminnej ewidencji zabytków.

Wydanie zarz?dzenia o wpisie nieruchomo?ci do gminnej ewidencji zabytków, inaczej ni? w przypadku rozstrzygni?? wydawanych na gruncie przepisów post?powania administracyjnego, nie?jest?poprzedzone post?powaniem wyja?niaj?cym ani post?powaniem dowodowym. Tym samym w?a?ciciel nie jest w stanie sposób skuteczny zakwestionowa? czynno?ci organu wykonawczego, polegaj?cej na wpisie nieruchomo?ci do gminnej ewidencji zabytków.

Mo?liwo?? ta pojawia si? dopiero w chwili, gdy nieruchomo?? zostanie uj?ta w gminnej ewidencji zabytków – wówczas w?a?ciciel mo?e dochodzi? obrony swoich praw w post?powaniu przed s?dem administracyjnym, wnosz?c o zbadanie legalno?ci zarz?dzenia jako czynno?ci z zakresu administracji publicznej, podlegaj?cej kontroli.

Kontrowersje w zakresie badania legalno?ci zarz?dzenia budzi jednak brak jasnych i wyra?nych wytycznych, uzasadniaj?cych wpis danej nieruchomo?ci do gminnej ewidencji zabytków, jak równie? sformalizowanych regu? porozumiewania si? w tym zakresie przez organ wykonawczy z?konserwatorem zabytków. Tym samym, organy wykonawcze zosta?y wyposa?one w mo?liwo?? uznaniowego przypisania danej nieruchomo?ci walorów zabytkowych, bez konieczno?ci udokumentowania tego odpowiedni? ekspertyz? czy badaniami.

Skutki rozstrzygni?cia Trybuna?u Konstytucyjnego

Wydanie przez Trybuna? Konstytucyjny wyroku nie powoduje uchylenia instytucji gminnej ewidencji zabytków. Nie powoduje tak?e, ?e wpisy do gminnej ewidencji zabytków, dokonane na podstawie przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 Ustawy, zostan? z niej automatycznie usuni?te. W swoim rozstrzygni?ciu Trybuna? Konstytucyjny zwróci? bowiem uwag? jedynie na niekonstytucyjno?? istniej?cego stanu prawnego, zarazem obliguj?c ustawodawc? do podj?cia nowelizacji w celu usuni?cia uchybień i luk w prawie.

Powy?sze w istocie oznacza, ?e do momentu uchwalenia przepisów zapewniaj?cych odpowiednie ?rodki ochrony prawnej dla w?a?cicieli (u?ytkowników wieczystych) nieruchomo?ci, nieruchomo?ci te nie b?d? mog?y zosta? skutecznie wpisane do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 Ustawy.

Nieruchomo?ci, które zosta?y wpisane do gminnej ewidencji zabytków na podstawie ww. przepisu przed stwierdzeniem jego niekonstytucyjno?ci, a których w?a?ciciele (u?ytkownicy wieczy?ci) nie kwestionowali rozstrzygni?cia w tym przedmiocie, pozostan? wpisane do ewidencji.

Z kolei nieruchomo?ci, b?d?ce przedmiotem dotychczas zawieszonych spraw tocz?cych przed s?dami administracyjnymi oraz Naczelnym S?dem Administracyjnym, najpewniej zostan? zwolnione spod ochrony wynikaj?cej z faktu wpisu do gminnej ewidencji zabytków. W wyrokach wydanych po rozstrzygni?ciu Trybuna?u Konstytucyjnego Naczelny S?d Administracyjny wskaza? bowiem, ?e zaskar?one zarz?dzenia o wpisie nieruchomo?ci do gminnej ewidencji zabytków nie zostaj? wyeliminowane z obrotu prawnego – niemniej, czynno?ci te s? bezskuteczne, a zatem nie wywo?uj? skutków od dnia ich dokonania.

Co istotne, nie wszystkie nieruchomo?ci, co do których orzeczono nieskuteczno?? wpisu do gminnej ewidencji zabytków, zostan? ca?kowicie wyj?te spod ochrony prawnej. Wiele nieruchomo?ci uj?tych w?gminnej ewidencji zabytków jest równolegle wpisana do rejestru zabytków oraz do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ponadto, dodatkowe ograniczenia w zabudowie danej nieruchomo?ci mog? wynika? tak?e z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Podsumowanie

Kierunek zmian wyznaczony przytoczonymi wy?ej wyrokami Trybuna?u Konstytucyjnego i Naczelnego S?du Administracyjnego, maj?cy na celu ochron? praw w?a?cicieli nieruchomo?ci wpisywanych do?gminnej ewidencji zabytków w sposób arbitralny i uznaniowy, nale?y co do zasady okre?li? jako s?uszny i uzasadniony. Podkre?lenia wymaga przy tym, ?e wykre?lenie nieruchomo?ci z gminnej ewidencji zabytków mo?e nast?pi? w wyniku orzeczenia s?du administracyjnego, stwierdzaj?cego bezskuteczno?? wpisu. Oznacza to, ?e w przypadku, gdy zarz?dzenie o wpisie nie zosta?o w terminie zaskar?one, a tym samym post?powanie s?dowo-administracyjne nie zosta?o skutecznie wszcz?te, nieruchomo?? pozostanie obj?ta wpisem do gminnej ewidencji zabytków.

Niemniej, w przypadku skutecznego zaskar?enia zarz?dzenia o wpisie do?gminnej ewidencji zabytków, najprawdopodobniej zarz?dzenia te zostan? uznane za bezskuteczne. Nie budzi przy tym w?tpliwo?ci, ?e przedmiotem kolejnych orzeczeń b?d? te? i takie nieruchomo?ci, które faktycznie posiadaj? unikatowe walory artystyczne, historyczne czy naukowe, i które nie s? obj?te inn? form? ochrony zabytków. Tym samym, o ile wojewódzcy konserwatorzy zabytków nie podejm? z?urz?du procedury wpisu nieruchomo?ci do rejestru zabytków lub w??czenia ich do wojewódzkiej ewidencji zabytków, istnieje ryzyko, ?e nieruchomo?ci te zostan? przebudowane, zniszczone lub nawet zburzone. Stwierdzenie bezskuteczno?ci wpisu nieruchomo?ci do gminnej ewidencji zabytków, przy?jednoczesnym braku zapewnienia innej formy ochrony prawnej, pozwoli bowiem inwestorom na prowadzenie robót budowlanych i prac ziemnych bez ingerencji konserwatora zabytków.